Dotychczas utrzymywano, że cztery mocarstwa przyjęły w zasadzie kongres, lecz że od postawienia program uczynią zawisłym udział swój w jego obradach. Zaprzeczono ze strony półurzędowej, aby się w tej mierze porozumiewano między Wiedniem, Berlinem, Londynem a Petersburgom, lubo tożsamość żądania kazałaby się tego domyślać. Ale to na jedno wychodzi, czy mocarstwa naradzały się nad postawieniem jednakowych warunków, czy też każde z nich samo z siebie podyktowało te warunki. Nakreślenie atoli program u nie tylko by zamieniło kongres powszechny na specyalny, lecz przytem byłoby zastrzeżeniem z góry uczynionem co do przypuszczenia przez każde państwo jednych spraw, a odrzucenia drugich, a nadto co do rozciągłości traktowania tych spraw. Kongres oparty na programie stałby się rzeczywiście jedynie protokółem, w którym by zapisano umowy już poprzednio ugodzone w korespondencjach dyplomatycznych przygotowujących kongres. Cesarz Napoleon zaproponował wielką radę monarchów, a przynajmniej ministrów, na którejby zastanawiano się nad sposobami uporządkowania całej Europy, aby zaspokoić potrzeby i słuszne wymagania ludów, utrzymać i zabezpieczyć pokój powszechny, nie jak dotąd za pomocą olbrzymich wojsk, lecz przez zagodzenie sporów i wyrównanie roszczeń, aby rozstrzygając niektóre kwestye, odjąć cechę upokorzenia, jaką wyciska wszelki przymus, a któraby znikła pod zasłoną dobrowolnego zgodzenia się lub dobrowolnego ustąpienia wobec połączonych żądań wszystkich monarchów. Kongres określony programem przyjętym przez swoich uczestników przestałby być radą wielką Europy, a stałby się zjazdem delegatów rządowych, mających skonstatować tożsamość uchwał swoich z brzmieniem punktów programem objętych, lub co najwięcej, załatwić podrzędne wątpliwości i nadać przyjętym z góry warunkom formę traktatową.
